Víctor Jiménez Escalona[*]
Resumen: Uno de los cuestionamientos que más se ha hecho en estos días de pandemia, es la duración de ciertas medidas que los Estados han implantado como mecanismos de protección a los ciudadanos. Medidas que responden a lo que se conoce en muchos sistemas constitucionales como estado de excepción. El presente artículo abordará el tema de la durabilidad de los decretos de estado de excepción y su respectiva prórroga, enmarcado en el contexto jurídico venezolano.
Los estados de excepción son los regímenes jurídicos que se implantan, por mandato constitucional, en una determinada nación, como consecuencia de situaciones de tipo ambiental, sanitarias, políticas, económicas, sociales, etc., que afectan gravemente el desenvolvimiento normal de las relaciones jurídicas ciudadanas (i. e., los derechos y garantías fundamentales de las personas), poniendo en peligro la vida de la nación y la seguridad y la propia vida de los ciudadanos. Esa es la lectura que le da el artículo 337 cuando los define: “se califican expresamente como tales las circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las situaciones, de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respeto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos”.
La Constitución venezolana de 1999 prevé cuatro tipos de estados de excepción, de acuerdo al artículo 338: (i) el estado de emergencia económica, cuando se susciten circunstancias económicas de gravedad que pongan en peligro la vida económica de la nación. Su duración es de sesenta días, prorrogables por sesenta días más; (ii) el estado de conmoción interior, que se refiere a situaciones internas, i. e., dentro del país, que pongan en peligro a las instituciones o a los ciudadanos. Tiene una duración de noventa días con una prórroga por noventa días más; (iii) el estado de conmoción externa, que se refiere al peligro que corren los ciudadanos, las instituciones, la vida la nación en general, producto de eventos externos o internacionales que amenazan la nación. Posee igualmente una duración de noventa días con una prórroga por noventa días más; y (iv) el estado de alarma, referido las catástrofes, calamidades públicas que pongan en peligro la vida de la nación y la vida y la seguridad de los ciudadanos. Este estado tiene una vigencia de treinta días, prorrogables por treinta días más.
Desde el día viernes 13 de marzo de 2020, rige en Venezuela el estado de alarma producto del surgimiento de los primeros casos positivos por COVID-19 en la nación. El decreto en cuestión fue publicado en la Gaceta Oficial número 6.519 Extraordinario en la misma fecha y estableció una cuarenta nacional (denominada “cuarentena social”) por exactamente treinta días de vigencia. Luego, en fecha 12 de abril de 2020, el Ejecutivo Nacional dictó la prórroga del estado de alarma por otros treinta días más, y consecuencialmente a ello, la extensión de la cuarentena, siendo ésta una derivación del estado de excepción en cuestión, como una de las medidas tendentes a proteger la salud y la vida de los ciudadanos. Dicho decreto se publicó en la Gaceta Oficial número 6.528 Extraordinario del 12 de abril de 2020.
Buena parte de la literatura jurídica y del espectro político nacional han dedicado páginas y horas de cuestionamiento sobre la legitimidad constitucional de las instituciones del Estado (como lo son la titularidad de ciertos altos funcionarios de los poderes públicos) así como del tratamiento de los derechos y garantías de los ciudadanos por parte de los tales (por ejemplo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia), lo cual ha incidido notablemente en el desarrollo del derecho en el país; sin embargo, estas líneas quieren expresar, a grosso modo, cómo podría resolverse el tema de la vigencia de los estados de excepción en el marco de un Estado ideal, modélico, totalmente apegado a los principios de un sistema constitucional racional, sin las acusaciones de ilegitimidad o los cuestionamientos antes referidos. En ese sentido, queremos expresar cómo desde la Constitución, en uso de las instituciones que el ordenamiento jurídico venezolano ofrece, puede resolverse el tema de la vigencia del estado de alarma en el hipotético caso en que por las circunstancias pandémicas que ha producido el COVID-19, deba extenderse por más tiempo la cuarentena. La empresa de este estudio en cuestión reviste de relevancia cuando se pretende estructurar una respuesta desde la Constitución, y no desde el discurso y la actividad política, tan salpicada de pasiones y subjetividades; por lo que la idea subyacente es determinar si existe una fórmula constitucional que permite al Ejecutivo Nacional extender la cuarentena, por conducto de la figura del estado de alarma.
Es consabido por todos que en Venezuela rige un estado de emergencia económica desde hace dos años, gracias, entre otras cosas, a la aquiescencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia; empero a ello, y con total prescindencia de la realidad, y sólo aludiendo a ese Estado modélico del que hablamos, siendo que los estados de excepción sólo pueden ser decretados en una ocasión, con una única prórroga -pues de lo contrario entraría en latencia los derechos y las garantías fundamentales de los ciudadanos al normalizarse un sistema restrictivos de bienes constitucionales- la pregunta es: de ser necesaria la extensión del estado de alarma, ¿qué debe hacer el Ejecutivo? ¿Está autorizado constitucionalmente para una nueva solicitud o tan siquiera una nueva prórroga?
Ciertamente, a tenor de lo previsto en la propia Carta Magna, el Presidente de la República no está autorizado para un nuevo decreto o una nueva prórroga del estado de alarma, ya que de tenerlo, estaría concretamente plasmada en la Constitución dicha potestad, pues ésta no se presume en razón del principio de legalidad; pero si las circunstancias lo ameritan, consideramos que revestiría de asidero constitucional solicitar a esa Sala Constitucional, por vía de amparo constitucional, la autorización para dictar un nuevo decreto -en esos exactos términos, de modo que permita una prórroga de ser el caso‑, para que con su decisión se establezca una interpretación vinculante que habilite para ello.
En este sentido, consideramos que la mejor vía para ello es el amparo constitucional y no la solicitud de interpretación constitucional, dada que ésta, como medio jurisdiccional autónomo, posee también serios cuestionamientos de legitimidad, al haber sido una creación jurisprudencial de la Sala Constitucional, que luego fue recogida por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sin observar lo normado en la Constitución.
El procedimiento no debería revestir de mayor complejidad: al margen de los vericuetos propios del proceso de amparo constitucional, consistente en la citación del presunto agraviante -que en este caso, formalmente, no existiría- y de la notificación del Ministerio Público, pudiera el Ejecutivo abrir un sano diálogo inter-institucional en la cual la pretensión de amparo se acompañe conjuntamente con la Fiscalía General de la República y con el Presidente del Parlamento, por ser el primero un garante de los derechos y garantías constitucionales, y por ser el último de los citados, una de las “partes” de este proceso, al existir interés jurídico de la Asamblea Nacional en torno al eventual control político que debe realizar sobre el decreto en cuestión. También el Parlamento podría participar como tercero interesado, pero, insistimos, por la gravedad del asunto –tema pandemia- los poderes públicos deben unir esfuerzos por esclarecer el tema de la extensión del estado de excepción, siendo éste un imperativo constitucional.
Un punto importante en este escenario hipotético es la inexistencia formal de un presunto agraviante: consideramos que en este caso, la lesión o probable lesión constitucional estriba o consiste la imposibilidad de dictar un nuevo decreto, por las razones anteriormente expuestas, debe concretamente plasmarse un control difuso respecto al artículo 5 de la vigente Ley Orgánica de los Estados de Excepción, a los fines de permitir la extensión de la durabilidad del estado de alarma. Es la forma de obtener la autorización.
Con base en la pretensión en cuestión, se vislumbra con nitidez la idoneidad del amparo constitucional como medio para encauzar el interés jurídico-constitucional de extender el estado de alarma, en detrimento de la ya mencionada pretensión de interpretación constitucional, siendo que lo necesario es una desaplicación subjetiva de los efectos de la norma antes aludida, que para el concretísimo caso se halla viciado de inconstitucionalidad, y no así pretender constituir una interpretación erga omnes de la propia Carta Magna, con claros cotos ex nunc.
Como quiera que la idea de toda Constitución es la establecer reglas claras de convivencia a través de la separación de poderes y la garantía de los derechos fundamentales -precisamente a través de la propia separación de poderes, asegurando la vigencia del principio democrático y de la tutela jurisdiccional eficaz-, lo más idóneo es establecer un mecanismo de respuesta rápida y efectiva en torno a los intereses jurídicos del momento, sin que esa necesidad signifique el debilitamiento o, tan siquiera, la conculcación de los derechos y garantías constitucionales de los ciudadanos. Ese es el fundamento de nuestra premisa: a través del amparo constitucional, en el marco de un democrático y normal diálogo inter-institucional, se pueden resolver los problemas interpretativos y de aplicación de las disposiciones constitucionales que se deban implementar en la lucha contra el COVID-19.
La decisión que se dicte deberá fundarse en los principios rectores de los estados de excepción, esto es: necesidad, proporcionalidad, temporalidad y gradualidad, amén de realizar una ponderación de derechos fundamentales entre el derecho constitucional a la protección de la salud -denominado por la propia Carta Magna como un derecho social fundamental– (art. 83) y los derechos fundamentales de libertad de tránsito (art. 50), de ejercicio de la actividad económica (art. 112) y también el derecho fundamental al trabajo (art. 89). Consideramos que sólo una decisión de este tipo podría habilitar al Presidente a un nuevo decreto, siendo éste, en todo caso, matizado por las circunstancias que se susciten en el momento, que obliguen a graduar los derechos y garantías restringidos. Este mecanismo propuesto tiene la ventaja de establecer un sano diálogo inter-institucional así como establece un respeto a los cotos constitucionalmente establecidos para la protección de los derechos y las garantías de los ciudadanos. Esto en nada obstaculizar el posterior control político del Parlamento, y sobre todo, el jurisdiccional que hará la Sala Constitucional, pues dichos controles obedecen al fondo, i. e., al contenido del decreto: su duración exacta, los derechos y garantías restringidos y el régimen de protección de los tales, pues jamás podrá decirse que la decisión del Tribunal Supremo de Justicia de habilitar el nuevo decreto es una decisión adelantada. Por supuesto, las líneas que hemos tecleado en este breve estudio, sirven de base hacia el futuro, pues no dudamos que ante el precedente del estado de emergencia económica, se acuda a una nueva reedición del decreto del estado de alarma, con la venia de la Sala Constitucional, pero sin definir previamente un marco constitucional adecuado.
Las respuestas se encuentran en nuestra Constitución. Obrar de otro modo podría significar una hipertrofia de las potestades del Ejecutivo en un momento histórico en donde debe privar la racionalidad y la razonabilidad política y jurídica.
[*] Universidad José María Vargas. Abogado. Universidad Católica Andrés Bello. Especialista en Derecho Procesal (en etapa de TEG). Doctorando en Derecho. Miembro de la Asociación Venezolana de Arbitraje, de la Asociación Mundial de Justicia Constitucional, de la Sociedad Venezolana de Derecho Mercantil y del Comité Editorial de la Revista Electrónica de Investigación y Asesoría Jurídica de la Asamblea Nacional. Coordinador del Equipo de Litigios de Badell & Grau, Despacho de Abogados.
